其次，三权分置的关键在于适度放活宅基地使用权，宅基地使用权的有效流转方式不外乎 物权性流转与债权性流转两类。

一个人只要符合新公权力的任一要素，就可认定其是在行使公权力从而成为国家监察的对象。在现代社会，公权力主要指国家权力。

其已然成为一种新形态的权力类型凸显于政治舞台，是国家与社会二元划分、政府与社会合作治理所提出的新命题，主要表现为社会治权。[26]这些国际组织承担着大量的国际公共职责，享有并行使着广泛的国际公权力。[24]蔡乐渭教授认为，将行使社会公权力的人纳入监察对象范围须符合三个条件：该社会公权力对公众或其成员的权利义务能产生重大影响。我国《刑法》第九十三条所规定的国家工作人员就是国家机关中从事公务的人员，此外还包括以国家工作人员论的在国有、企事业单位、人民团体中从事公务的人员和这些单位组织委派到非国有公司、企事业等单位组织中从事公务的人员，以及其他依法从事公务的人员。[22]例如，现代形成的行政主体多元与治理方式多样的行政格局，就是19世纪自由法治国行政与20世纪社会福利国行政的双重结合，政府在从守夜人角色转变为干预政府再转变到福利国家的过程中，行政的内涵已经嬗变，行政的目的不再仅是执行法律或维护社会秩序等，还包括面向未来而着力于发展公共事业和处理公共事务，促进经济社会发展以提高公民福祉。

[5] （一）《监察法》明确列举的监察对象及其参公要素 依据《监察法》第十五条的规定，明确纳入监察范围的对象可大致分为国家机关中的公务员、执政党和参政党机关及人民团体中的公务员（这里未明确举例的如工会、共青团、妇联等人民团体中的公职人员也应涵盖在监察对象范围之内），参照我国《公务员法》管理及授权或受托组织中从事公务的人员、国有企事业单位中从事管理的人员、基层群众性自治组织中从事管理的人员和其他依法履行公职的人员。[16]参见前注[12]，姜明安文。[13]参见［法］狄骥：《公法的变迁》，郑戈译，商务印书馆2013年版，第3页。

[10]例如，国家以合同形式聘用的专业技术人员、法律顾问等，在某些专业领域具备专业技能，为国家提供智力支持，在国家机关中履行一定职责。[26]参见前注[12]，姜明安文。判定一个人是否属于监察对象而在解释及适用这一兜底性条款时，必须要保持一定的谦抑性，不能任意将本应不属于国家监察对象的人员强行纳入其他依法履行公职的人员之中。因此，笔者在这里使用社会治权概念。

当然，在这些论述中也会涉及监察对象及其判断标准的问题，如有学者在对国家监察机关的设立与运行制度进行研究的过程中，提出确定国家监察对象要坚持监察全覆盖、协调党内监督与国家监督、对组织和个人监察并重等三大原则与以公务员身份、公务、财政供养三个要素为标准等。[6]姜明安教授指出，在我国，中国共产党作为执政党，自然会行使重要的公权力。

[27]参见叶必丰：《论公务员的廉洁义务》，《东方法学》2018年第1期。徐靖博士认为社会公权力的表征是社会自治权。五、代结语：关于人大代表是否属于国家监察对象的探讨 由于人大代表身份的特殊性，关于人大代表是否属于国家监察对象这一问题一直存在争议。也就是说，以公权力为标准来识别具体的监察对象可以将所有的公职人员及其他行使公权力的人员纳入监察的对象范围。

现代国家理论认为，国家的目的就是要实现对国家与社会的公共事务的管理，以建立和维持良好的社会秩序。[33]参见朱新力、梁亮：《公共行政变迁与新行政法的兴起》，《国家检察官学院学报》2013年第1期。特定岗位如对国有资产负有管理、监督责任的会计、出纳等工作人员。参见前注[14]，姜明安文。

[1]参见马怀德：《〈国家监察法〉的立法思路与立法重点》，《环球法律评论》2017年第2期。（二）公职 公职是识别国家监察对象最为直接的要素标准。

[27]基于此，公职人员的外延就可以解释为包括以国家工作人员论者在内的所有的国家工作人员、行使公权力的公务员、依职权或者受托从事公务或者提供公共服务的人员、依职权或者受托经营管理公共财产的人员以及其他依法履行公职的人员。[11]一般而言，一个人只要具备这两大要素中的一个，就可以认定为国家监察的对象。

公财与公共利益直接相关，公财具体就包括公共财产与公共资源，对公财负有管理责任的人员属于国家监察的对象。这些国家机关中的工作人员作为国家公权力的具体行使者，就应是被国家监察的具体对象，如立法机关、行政机关、司法机关、监察机关中的公务员，这也是《监察法》所明确规定的。[30]参见沈岿：《为了权利与权力的平衡及超越——评罗豪才教授的法律思想》，《行政法学研究》2018年第4期。例如，机关公务员和机关中参照公务员管理的人员之所以被认定为监察对象，就是因为其具有公职人员的身份或负有公共岗位的职责，是以身份兼以岗位职责进行认定的。[18]国家公权力是所有公权力种类中最强大、最具强制力与权威性的权力类型，且具有天然的被滥用的可能。[4]韩大元教授从宪法视角指出，监察对象的判断应以是否行使公权力为标准，并认为任何监察范围应有限度，公权力主要指政府权力，公权力限制通常指行政权的限制。

该社会公权力的行使涉及公共资源或资金的运用。当然，这也就带来了新的问题。

伴随着国际政治的全球化与一体化发展，国家间的联系日益密切，国家成了国际社会的一员，主权国家结成各种国际组织以实现国际社会共同参与的共治与善治。目前，我国以人大制度为基础建构了立法权、行政权、司法权与监察权四分的国家权力配置新模式，实现了立法机关、行政机关、司法机关、监察机关分工合作、互相制约的宪制安排，进一步理顺了国家治理体系，完善了国家治理结构，形成了新时代一府一委两院的国家治理新格局。

孟德斯鸠在论述政治自由时指出：政治自由仅存在于宽和的政体下。换言之，只有当人大代表利用代表身份作出法律禁止的行为时，人大代表才成为监察对象。

[23]参见谭宗泽、杨靖文：《面向行政的行政法及其展开》，《南京社会科学》2017年第1期。公权力与公职人员这两个具体识别标准之间是必要不充分的关系，应以公权力为主要识别标准，再辅之以公职人员这一身份标准，来具体认定一个人是否属于国家监察的对象。然而，全国人大解释所界定的其他依照法律从事公务的人员并不能涵盖所有其他依法履行公职的人员。秦前红、刘怡达：《监察全面覆盖的可能与限度——兼论监察体制改革的宪法边界》，《甘肃政法学院学报》2017年第2期。

应当说，监察对象属于被调查人，而广义上的被调查人则不限于监察对象。[22]参见翁岳生主编：《行政法（上册）》，中国法制出版社2009年版，第24-27页。

由此，运用国家权力对这些公共资源进行配置及负有经营管理监督责任的人员就应该成为国家监察的对象，公共资源这一要素就是具体识别这些对象的标准。[19]［法］孟德斯鸠：《论法的精神（上卷）》，许明龙译，商务印书馆2012年版，第185页。

该社会公权力与国家公权力密切相关。因为一般只要是具有公共岗位职责的人，通常情况下都被纳入了监察法意义上公职人员的范畴，但并非是所有监察法意义上的公职人员都具有公共岗位的身份，还存在一些经依法授权或依法受委托从事公务而以公职人员论的人，以公共岗位为识别监察对象的标准，并不能完全覆盖其他依法履行公职的人员，因此，公共岗位一般也只能辅助公职人员这一具体识别标准来认定一个人是否属于国家监察对象。

从这个意义上来说，国家或者说行政的目的就是为了维护国家统治及社会秩序的稳定，对公共事务实施管理。国家监察全覆盖，已经超越了传统意义上对公权力的理解。[8]如我国香港地区、澳门地区的反贪污贿赂条例、廉政公署条例就广泛适用于包括企业领导、大学公职人员等在内的所有公职人员，甚至还适用于商业贿赂的私企人员等。其中，全国人大常委会关于我国《刑法》第九十三条第二款的解释已将村民委员会等村基层组织人员定性为是其他依照法律从事公务的人员，因此《监察法》第十五条第五款也将这些基层组织人员纳入了监察对象范围。

参见韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，《法学评论》2017年第3期。社会公权力是与国家公权力相对应的一种适应于社会内部治理和国家公共治理的，以实现社会利益为目的的公共权力，是国家之外的社会组织对其成员所产生的影响力和支配力。

对此，就有学者指出，人大代表既然是特殊的公职人员，就不宜将其与纯粹的公职人员等同而不加考察地纳入监察范围，否则会损害人民代表大会制度并动摇人大代表的政治基础。需要注意的是，这里的公共岗位要与监察对象相区分开，公职岗位仅是识别监察对象标准的一个判断要素，并非监察对象本身，国家监察对象是具体的人，也就是行使公共岗位职权而负有法定职责的人员。

依照我国《公务员法》的规定，公职岗位的设置应在定机构、职能、编制基础之上依据核定编制职数限额来确定，但由于实践中国家行政编制与事业编制并存且存在编制混乱、人员超编、结构失调及超职数配置等问题，[28]只要是被纳入国家行政事业编制的公职岗位都应属于这里的公共岗位。[37]秦前红教授指出，尽管学理上界定人大代表身份的学说有资格说、职务说、代表说等，但依据我国宪法法律的有关规定，将人大代表视为特定类型的公职人员应不存在异议。